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L’evoluzione del Public Procurement nell’esperienza statunitense: dal Contracting Approach alle Public Procurement Partnership.
“Sintesi tra un approccio pubblico diretto e il mercato”: questo è il modello seguito dal Public Procurement statunitense oggi.
Nel corso degli anni c’è stata un’evoluzione sostanziale nel rapporto tra Amministrazione e bisogni che intende soddisfare. Ripercorrendo la storia economico-amministrativa degli Stati Uniti, negli anni ’30 le esigenze di matrice sociale, e con esse tutti i problemi derivanti dalla grande depressione, vengono soddisfatte interamente dal soggetto pubblico che si carica di questo onere attraverso il suo personale e le sue società. Questa situazione rimane stabile fino agli ’70 -’80, quando la politica di Margaret Thatcher in Gran Bretagna e Ronald Reagan negli Stati Uniti propone un cambio di prospettiva che identifica nello Stato il problema e non la soluzione. Il mercato è percepito come il luogo per eccellenza dell’economia confidando che esso possa essere fruttuosamente posto al servizio del pubblico interesse. Questa nuova fiducia nelle potenzialità del mercato, e gli abusi da essa derivati, hanno condotto negli anni ’90 alla consapevolezza che neanche il mercato potesse essere considerato l’autentica soluzione ai problemi del rapporto tra pubblico e privato. Così gli operatori hanno compreso la necessità di un cambio di prospettiva: il Public Procurement doveva utilizzare forme di “relationship contracting”.
La chiave della buona gestione dei bisogni è racchiusa in modalità di collaborazione quali partnership, reti di agenti, alleanze strategiche: queste rappresentano le forme più adatte alla realizzazione di obiettivi che lo Stato, da solo, non riuscirebbe a soddisfare; nell’ambito di questa forma “non competitiva di interazione cooperativa” un attore fondamentale è il terzo settore, il quale entra nel mondo delle collaborazioni proponendo la centralità del capitale sociale; una visone, questa, che fa da giusto contrappeso alle ambizioni di profitto del mercato.
La nuova concezione del Public Procurement, in veste di parternship tra contraenti privati e Pubblica Amministrazione, ha posto al centro dell’attenzione il ruolo della fiducia. Essa è diventata parte integrante del processo di ripartizione dei rischi tra i due soggetti contraenti poiché è proprio l’elemento fiduciario che stabilisce quanta parte del rischio possa trattenere la PA e quanta parte vada trasferita al privato.
Nel tradizionale Government Procurement lo Stato cercava di porre sulle spalle del privato tutto il rischio derivante dall’affidamento ma con l’ingresso nel meccanismo cooperativo sarà la stessa PA a doversi far carico, almeno in parte, della buona riuscita dell’operazione; e dovrà farlo nonostante il forte ridimensionamento del personale subito dagli anni ’90 in avanti. Il personale amministrativo si è trovato a dover affrontare attività sempre più gravose con una minor quantità di risorse, ha dovuto ingegnarsi per supplire alle proprie mancanze; ma nel Public Procurement notiamo come la convergenza di settore pubblico, mercato e no-profit è riuscita a colmare il vuoto amministrativo causato dal ridimensionamento della sua compagine.
Inoltre con l’esplosione dell’impiego della tecnologia, l’incremento del numero di servizi offerti e lo sviluppo di conoscenze specialistiche, anche il personale amministrativo non ha potuto far altro che specializzarsi ed acquisire abilità settoriali in modo da poter dialogare con Program Manager e contraenti privati ad un livello paritario.
La principale innovazione emersa dallo sviluppo delle relazioni contrattuali tra pubblico e privato consiste sicuramente nella centralità della negoziazione. I soggetti contraenti non sono più su due livelli differenti, il pubblico non sovrasta il privato, essi dialogano e giungono a statuizioni condivise.
Uno dei metodi che prevede una fase di negoziazione prima dell’aggiudicazione, ma anche la possibilità di apportare modifiche concordate anche nel corso dell’esecuzione del contratto, è rappresentato dalla “request of proposal”: la scelta del partner si basa unicamente su chi potrà svolgere meglio il servizio.
In tutti i differenti approcci la collocazione dei rischi costituisce sicuramente uno dei passaggi più delicati di queste contrattazioni. Ma questa attività non può prescindere da un altro elemento essenziale: la fiducia. La combinazione dei due fattori consente una ripartizione equilibrata dei rischi i quali possono essere suddivisi in tre categorie:
– rischi associati alla realizzazione del servizio;
– rischi associati alla realizzazione di uno specifico aspetto del servizio;
– rischi associati al processo di fornitura del servizio.
Gli elementi analizzati fino a questo punto si muovono nell’ambito di contratti a lungo termine, i quali offrono il più alto grado di flessibilità. Il compito dei contraenti è quello di prestarsi alla negoziazione e al dialogo: in questo modo il privato è in grado di risolvere imprevisti e problemi sopravvenuti e di adattarsi ai cambiamenti.
A questo punto può risultare utile prendere in esame, tra i molti possibili, due differenti metodi di realizzazione della collaborazione tra soggetti pubblici e privati, a partire dall’esperienza realizzata in Florida.
Il primo consiste nella procedura denominata “Invitation to Negotiate” le cui principali caratteristiche possono così essere riassunte:
I costi e gli obiettivi sono stabiliti tramite negoziazione prima dell’aggiudicazione.
Nell’ambito dell’ITN process possono essere distinte:
Il secondo metodo è denominato “lead agency approach”.
La Florida ha basato la sua legislazione nel settore dei servizi ai cittadini sulla convergenza di appalti e community-based care movement (sistema integrato di servizi per bambini e famiglie gestito da lead agencies). Per quanto riguarda i servizi ai minori abusati e abbandonati, però, è necessaria la previsione di contratti. Il Public Procurement basato sul concetto di lead agency è stato individuato come la migliore soluzione; lo schema è quello di un contraente principale che ha rapporti con la PA e stabilisce e coordina i rapporti con altri sub-contraenti, assicurando decentramento delle funzioni e collaborazione.
Ad esempio, in due contee della Florida il rapporto di Public Procurement è stato costituito tra la PA e la lead agency Family Services of Metro Orlando; quest’ultima si occupa dell’aspetto amministrativo, del coordinamento e della collaborazione tra numerosi enti no-profit che assicurano i servizi sul territorio. Svolge inoltre attività di promozione della propria rete di rapporti in modo da implementare le sue attività.
La sinergia tra il contraente principale, che provvede alla gestione, e sub-contraenti, che svolgono materialmente i servizi, consente la piena soddisfazione delle esigenze del settore attraverso un’organizzazione snella ed efficace.