Lo stato dell’arte della Riforma del Terzo Settore in Italia
La procedura è stata avviata a maggio 2014, con la pubblicazione da parte del Governo del documento “Linee guida per una riforma del Terzo settore”, indicante i criteri per una revisione organica della disciplina riguardante il volontariato, la cooperazione sociale, l’associazionismo non-profit, le fondazioni e le imprese sociali. Seguendo un approccio di governance partecipativa per certi versi innovativa, il Governo ha aperto nello stesso mese di maggio 2014 una consultazione pubblica di alcune settimane al fine di sollecitare il contributo degli attori del privato sociale e dei cittadini al dibattito, i cui risultati sono stati resi noti nel mese di settembre 2014.
Il Report completo della consultazione pubblica è disponibile alla pagina web del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, mentre i circa 700 emendamenti presentati possono essere visualizzati qui.
Qui di seguito se ne fornisce solo un rapido quadro di insieme, evidenziano i dati principali.
Complessivamente hanno risposto alla consultazione pubblica 1.016 soggetti, in prevalenza organizzazioni di Terzo Settore (37,4%) e singoli cittadini (38,5%), ma anche soggetti del mondo imprenditoriale profit, organizzazioni sindacali, cooperative di produzione e ordini professionali (7,2%). La partecipazione delle amministrazioni pubbliche e università è stata del 2,3%.
Le organizzazioni del Terzo Settore che hanno avuto un ruolo più attivo nella consultazione sono le cooperative sociali e le imprese sociali (29,5%), seguite dalle organizzazioni di volontariato (20,9%) e da associazioni di promozione sociale (20,4%). Altri soggetti del Terzo Settore, quali ONG, fondazioni, comitati, enti ecclesiastici etc., hanno rappresentato il 29,2% dei partecipanti totali.
Tra i principali temi trattati nei contributi della consultazione pubblica, si evidenziano la necessità di una ricostruzione delle “fondamenta giuridiche” del Terzo Settore, la definizione dei confini tra questo e altri settori, l’opportunità di istituire un Servizio Civile Nazionale universale, le strategie per dare stabilità e ampliare forme di sostegno economico – pubblico e privato – per gli enti del Terzo Settore, la valorizzazione del principio di sussidiarietà verticale e orizzontale.
A luglio 2014, integrando gli esiti della consultazione con le proposte governative, il Consiglio dei Ministri, su proposta del Presidente e del Ministro del Lavoro e delle Politiche sociali e d’intesa con il Ministro dell’Economia, ha approvato un disegno di Legge Delega per la “Riforma del Terzo settore, dell’impresa sociale e per la disciplina del Servizio civile universale”, con l’obiettivo di introdurre misure per la costruzione di un rinnovato sistema per favorire la partecipazione attiva e responsabile delle persone, singolarmente o in forma associata, valorizzare il potenziale di crescita e occupazione insito nell’economia sociale e riordinare la disciplina normativa esistente, che al momento è caratterizzata da un quadro non omogeneo e non più adeguato alle mutate esigenze della società civile.
Il disegno di legge per la riforma del Terzo settore, dell’impresa sociale e per la disciplina del Servizio civile universale, è stato approvato dalla Camera dei Deputati il 9 aprile 2015, ed è attualmente all’esame del Senato, dove sono tuttora aperti i termini per la presentazione di emendamenti, che tuttavia non dovrebbero intaccare la struttura portante del provvedimento.
Il testo licenziato dalla Camera è disponibile sul sito istituzionale.
Il disegno di legge trasmesso al Senato, e ivi attualmente soggetto a emendamenti, si compone di 11 articoli:
L’articolo 1 individua le finalità e l’oggetto dell’intervento normativo in materia di Terzo settore, sottolineando l’importanza di sostenere la libera iniziativa dei cittadini che si associano per perseguire il bene comune e di elevare i livelli di coesione e protezione sociale favorendo l’inclusione e il pieno sviluppo della persona. Il Terzo Settore viene definito nel testo della legge come il complesso degli enti privati costituiti con finalità civiche e solidaristiche che, senza scopo di lucro, promuovono e realizzano attività d’interesse generale, anche mediante la produzione e lo scambio di beni e servizi di utilità sociale conseguiti anche attraverso forme di mutualità, in attuazione del principio di sussidiarietà e in coerenza con le finalità stabilite nei rispettivi statuti o atti costitutivi. Viene tuttavia precisato che non fanno parte del Terzo settore le formazioni e le associazioni politiche, i sindacati e le associazioni professionali di categorie economiche. Tra le finalità perseguite dal disegno di legge sono enunciate la revisione della disciplina contenuta nel codice civile in tema di associazioni e fondazioni, nonché della disciplina in tema di impresa sociale e di servizio civile nazionale.
L’articolo 2 prevede i principi e criteri direttivi generali del provvedimento legislativo di riforma, tra i quali sono enunciati espressamente il riconoscimento e la garanzia del più ampio diritto di associazione, la promozione dell’iniziativa economica privata svolta senza fini di lucro, la garanzia dell’autonomia statutaria degli enti, la semplificazione della normativa vigente.
L’articolo 3 detta i principi e i criteri direttivi per la revisione della disciplina contenuta nel codice civile in materia di associazioni e fondazioni, tra i quali, in particolare:
– la semplificazione del procedimento per il riconoscimento della personalità giuridica;
– la previsione di obblighi di trasparenza e informazione, anche con forme di pubblicità dei bilanci;
– la disciplina del regime di responsabilità limitata delle persone giuridiche;
– la garanzia del rispetto dei diritti degli associati;
– la previsione dell’applicazione alle associazioni e fondazioni che esercitano stabilmente attività di impresa, delle norme di cui ai titoli V e VI del libro V del codice civile (in materia di società e di cooperative e mutue assicuratrici).
L’articolo 4 disciplina i principi e criteri direttivi per il riordino e la revisione della disciplina vigente in materia di enti del Terzo settore mediante la redazione di un apposito “Codice del Terzo settore” che provvederà alla raccolta e al coordinamento delle disposizioni e all’indicazione espressa delle norme abrogate a seguito della sua entrata in vigore. Tra i principi direttivi indicati, si evidenziano:
– la qualificazione di “enti del Terzo settore” come enti che svolgono attività solidaristiche e di interesse generale;
– la definizione di modalità organizzative e amministrative degli enti ispirate ai princìpi di democrazia, eguaglianza, pari opportunità;
– la previsione del divieto di distribuzione, anche in forma indiretta, degli utili o degli avanzi di gestione, salva la specifica previsione in tema di impresa sociale;
– la disciplina degli obblighi di controllo interno, rendicontazione, trasparenza e delle modalità di verifica periodica dell’attività svolta;
– la riorganizzazione del sistema di registrazione degli enti, anche attraverso la messa a punto di un registro unico del terzo settore, da istituirsi presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali con la previsione dell’obbligatorietà dell’iscrizione ad esso per tutti gli enti che si avvalgono di fondi pubblici o privati raccolti attraverso pubbliche sottoscrizioni, nonché di fondi europei;
– l’attribuzione alla Presidenza del Consiglio, in raccordo con i Ministeri competenti, del coordinamento delle politiche di governo e delle azioni di promozione e di indirizzo delle attività degli enti del terzo settore.
L’articolo 5 prevede e disciplina il riordino, la revisione della disciplina in tema di attività di volontariato, di promozione sociale e di mutuo soccorso, conformemente a specifici criteri e princìpi direttivi relativi, quali:
– l’armonizzazione delle diverse discipline vigenti;
– la promozione della cultura del volontariato, in particolare tra i giovani;
– la revisione del sistema dei Centri di Servizio per il Volontariato, prevedendo che essi si costituiscano in una delle forme previste per gli enti del Terzo settore, la necessaria assunzione da parte di questi della personalità giuridica e alcune regole per la gestione dei finanziamenti ad essi destinati;
– la revisione e razionalizzazione del sistema degli Osservatori nazionali per il volontariato e per l’associazionismo di promozione sociale e alla previsione di requisiti uniformi per i registri e per gli Osservatori nazionali e regionali;
– la previsione di un regime transitorio per disciplinare lo status giuridico delle società di mutuo soccorso esistenti alla data di entrata in vigore della legge, qualora intendano rinunciare a tale natura e operare quali associazioni senza fini di lucro.
L’articolo 6 è dedicato al tema dell’impresa sociale che è definita quale impresa privata con finalità di interesse generale avente come obiettivo primario la realizzazione di impatti sociali positivi conseguiti mediante la produzione e lo scambio di beni e servizi di utilità sociale e che destina i propri utili prevalentemente al raggiungimento di obiettivi sociali, e si conforma a una serie di principi e criteri direttivi tra i quali:
– l’ampliamento dei settori di attività di utilità sociale (includendo i settori del commercio equo e solidale, dell’inserimento dei lavoratori svantaggiati, dell’alloggio sociale e dell’erogazione del microcredito da parte di soggetti abilitati);
– la previsione di forme di remunerazione del capitale sociale e di ripartizione di utili da assoggettare a condizioni e limiti massimi, differenziabili anche in base alla forma giuridica dell’impresa, salva la prevalente destinazione degli utili alle finalità sociali;
– il coordinamento della disciplina dell’impresa sociale con il regime delle attività di impresa svolte dalle organizzazioni non lucrative di utilità sociale;
– la previsione della nomina, in base a principi di terzietà, di uno o più sindaci con funzioni di vigilanza. Tra l’altro viene previsto che le cooperative sociali e i loro consorzi acquisiscano di diritto la qualifica di impresa sociale.
L’articolo 7 disciplina le funzioni di vigilanza, monitoraggio e controllo pubblico sugli enti del Terzo settore che, salvo quanto previsto all’articolo 4, sono esercitate dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali, in collaborazione con i Ministeri interessati e con l’Agenzia delle entrate. Il Ministero del lavoro e delle politiche sociali promuove l’adozione di adeguate ed efficaci forme di autocontrollo da parte degli enti del Terzo settore specie per quelli di piccole dimensioni, e predispone linee guida in materia di impatto sociale e di sistemi di valutazione di impatto sociale delle attività svolte.
L’articolo 8 disciplina il riordino, la revisione dell’attuale disciplina in materia di servizio civile nazionale conformemente ad alcuni princìpi e criteri direttivi, quali:
– l’istituzione del servizio civile universale finalizzato alla difesa non armata e alla promozione di attività di solidarietà, inclusione sociale, cittadinanza attiva, tutela e valorizzazione del patrimonio culturale ed ambientale;
– la previsione di un meccanismo di programmazione, di norma triennale dei contingenti di giovani di età compresa tra 18 e i 28 anni che possono essere ammessi, tramite bando pubblico, al servizio civile universale;
– la definizione di uno status giuridico dei partecipanti al Servizio Civile Universale che preveda l’instaurazione, tra i giovani e lo Stato, di uno specifico rapporto di servizio civile non assimilabile al rapporto di lavoro, con previsione dell’esclusione da ogni imposizione tributaria di tale prestazione;
– la previsione di un limite di durata del servizio, non inferiore a otto mesi complessivi, e comunque, non superiore a un anno, che contemperi le finalità dello stesso con le esigenze di vita e di lavoro dei giovani coinvolti e il riconoscimento e la valorizzazione delle competenze acquisite dai giovani durante l’espletamento del servizio civile, nei percorsi di istruzione e in ambito lavorativo.
L’articolo 9 riguarda l’introduzione di misure agevolative e di sostegno economico in favore degli enti del Terzo settore e il riordino della relativa disciplina tributaria e delle diverse forme di fiscalità di vantaggio, sulla base dei seguenti principi e criteri direttivi:
– l’introduzione di una nuova definizione di ente non commerciale ai fini fiscali, anche connessa alle finalità di interesse generale perseguite dall’ente;
– la razionalizzazione delle agevolazioni fiscali connesse all’erogazione di risorse al Terzo settore;
– la riforma dell’istituto del cinque per mille, anche allo scopo di rendere noto l’utilizzo delle somme devolute con tale strumento normativo;
– la razionalizzazione dei regimi fiscali di favore relativi al Terzo settore;
– l’introduzione di misure per la raccolta di capitali di rischio e, più in generale, per il finanziamento del Terzo settore;
– l’assegnazione di immobili pubblici inutilizzati;
– la revisione della disciplina delle Onlus.
L’articolo 10 è dedicato alle disposizioni finanziarie e finali, e accompagna la clausola di invarianza degli oneri finanziari con una deroga alla stessa, riguardante l’istituzione di un fondo rotativo destinato a finanziare a condizioni agevolate gli investimenti in beni strumentali materiali e immateriali degli enti del Terzo settore e delle imprese sociali con dotazione di 50 milioni di euro.
L’articolo 11, infine, prevede che entro il 30 giugno di ogni anno il Ministero del lavoro e delle politiche sociali trasmetta alle Camere una relazione sull’attività di vigilanza, monitoraggio e controllo sugli enti del Terzo settore svolta ai sensi dell’articolo 7, nonché sull’attuazione della riorganizzazione del sistema di registrazione di cui all’articolo 4.
