Unione Europea e PPP

Il contributo delle politiche comunitarie per lo sviluppo dei partenariati pubblico privati è stato senza dubbio determinante. Il percorso dell’Unione Europea in materia prende avvio con la pubblicazione del “Libro verde relativo ai partenariati pubblico privati e al diritto comunitario degli appalti e delle concessioni” COM (2004) 327 definitivo 30.04.2004, cui ha fatto seguito la “Comunicazione interpretativa della Commissione sull’applicazione del diritto comunitario degli appalti pubblici e delle concessioni ai partenariati pubblico privati istituzionalizzati” C(2007) 6661 del 5.02.2008. Ma l’elaborazione più compiuta della Commissione è contenuta nella Comunicazione dal titolo “Mobilitare gli investimenti pubblici e privati per la ripresa dei cambiamenti strutturali a lungo termine: sviluppare i partenariati pubblico-privato” COM(2009) 615 definitivo 19.11.2009.
Tuttavia, se le motivazioni di fondo del ricorso al partenariato vengono esplicitate nella citata Comunicazione, le modalità giuridiche attuative hanno trovato compiuta definizione nelle nuove Direttive 2014/24 relativa agli appalti pubblici nei settori ordinari, 2014/25 relativa agli appalti nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali c.d. settori “speciali” e, soprattutto, nella Direttiva 2014/23 sull’aggiudicazione dei contratti di concessione.
Sul versante delle politiche di coesione, con particolare riferimento alla programmazione comunitaria 2014/2020, il tema del partenariato pubblico-privato trova nuova linfa in almeno due riferimenti contenuti nel “Regolamento n. 1303/2013 del 17 dicembre 2013 recante disposizioni comuni sul FESR, sul FSE, sul fondo di Coesione, sul FEASR e sul FEAMP”: lo sviluppo locale di tipo partecipativo (Capo II) e lo sviluppo territoriale con il nuovo strumento degli “Investimenti Territoriali Integrati” (Capo III).
Per mettere a fuoco le ragioni dell’attenzione dell’Unione per i PPP e riprendere così il filo dell’elaborazione comunitaria in materia, riteniamo utile pubblicare uno stralcio della Comunicazione del 2009, fornendo in allegato il documento integrale.

Introduzione

Per fare fronte alla crisi economica e finanziaria, l’UE e gli Stati membri stanno mettendo in atto ambiziosi piani di ripresa volti a stabilizzare il settore finanziario e a contenere gli effetti della recessione sui cittadini e sull’economia reale. Investire in progetti infrastrutturali è un modo essenziale per mantenere l’attività economica durante la crisi e accelerare il ritorno ad una crescita economica sostenuta. I partenariati pubblico-privato (PPP) possono offrire modi efficaci per realizzare progetti infrastrutturali, fornire servizi pubblici e, in senso più ampio, portare innovazione nell’ambito degli sforzi per stimolare la ripresa. Allo stesso tempo, i PPP sono anche strumenti interessanti per lo sviluppo strutturale a lungo termine di infrastrutture e servizi perché riuniscono i vantaggi del settore privato e di quello pubblico.
I PPP rappresentano forme di cooperazione tra le autorità pubbliche e il settore privato finalizzate a modernizzare la creazione di infrastrutture e la fornitura di servizi pubblici strategici. In alcuni casi i PPP comprendono finanziamento, progettazione, costruzione, ristrutturazione e gestione o manutenzione di un’infrastruttura, mentre altre volte riguardano la fornitura di un servizio generalmente garantito dalle istituzioni pubbliche. I PPP dovrebbero essere incentrati principalmente sulla promozione dell’efficienza nei servizi pubblici tramite la condivisione dei rischi e lo sfruttamento delle competenze del settore privato, ma possono anche alleggerire la pressione immediata sulle finanze pubbliche offrendo una fonte di capitale aggiuntiva. A sua volta, la partecipazione del settore pubblico ad un progetto può offrire garanzie importanti agli investitori privati, in particolare per quanto riguarda la stabilità dei flussi di cassa a lungo termine provenienti dalle finanze pubbliche, e può apportare ad un progetto importanti vantaggi di ordine sociale o ambientale.

A livello di UE, i PPP possono stimolare progetti essenziali per la realizzazione di obiettivi comuni, ad esempio la lotta ai cambiamenti climatici, la promozione di fonti energetiche alternative e dell’efficienza energetica e in termini di risorse, la promozione del trasporto sostenibile o la garanzia di un’assistenza medica di alto livello e accessibile, e consentono di realizzare importanti progetti di ricerca, come le iniziative tecnologiche comuni (ITC), volte a dare all’Europa un ruolo di primo piano nel settore delle tecnologie strategiche. I PPP possono anche potenziare la capacità innovativa dell’Europa e stimolare la competitività dell’industria europea in settori con un elevato potenziale di crescita e occupazione.
La combinazione delle capacità e dei capitali pubblici e privati può pertanto contribuire al processo di ripresa e allo sviluppo dei mercati che costituiranno la base della futura prosperità economica dell’Europa (…).

I partenariati pubblico-privati: quando e perché possono essere efficaci

Nell’UE i PPP si sono sviluppati nel settore dei trasporti (su strada e ferrovia), dell’edilizia e delle attrezzature pubbliche (scuole, ospedali, carceri) e dell’ambiente (trattamento di acque/rifiuti, gestione dei rifiuti). L’esperienza varia notevolmente da un settore all’altro e da un paese all’altro: molti Stati membri hanno un’esperienza limitata di PPP, oppure non ne hanno affatto. In termini di gestione globale dei servizi pubblici o di costruzione e gestione di infrastrutture pubbliche a livello di UE, la diffusione dei PPP è ancora molto limitata ed essi rappresentano solo una piccola parte degli investimenti pubblici totali. Per quanto riguarda le reti energetiche o di telecomunicazioni, questi servizi sono già forniti in misura considerevole dal settore privato, ma è ancora possibile aumentare il ricorso ai PPP, ad esempio per lo sviluppo delle infrastrutture necessarie nel settore energetico, dove gli interessi commerciali non consentono sufficienti incentivi all’investimento, o in PPP collegati alla banda larga (fissa e senza fili) per superare il divario digitale e promuovere una rapida transizione ai servizi di internet a banda larga ad alta velocità.

È ormai dimostrato che i PPP possono:

• migliorare la realizzazione dei progetti. I PPP sono in genere realizzati rispettando i tempi previsti e il bilancio concordato. I progetti PPP relativi alle reti transeuropee di trasporti (TEN-T) dimostrano che le strutture del partenariato possono essere applicate con successo a vari tipi di progetti relativi a tutte le modalità di trasporto. Ne sono un esempio la concessione ferroviaria Perpignan-Figueras (50 anni), che comprende un tunnel transfrontaliero, il collegamento ferroviario fisso di Oresund tra Svezia e Danimarca e una linea ferroviaria ad alta velocità nei Paesi Bassi. Nell’ambito delle reti TEN-T sono in programma numerosi progetti PPP transfrontalieri, tra cui un ponte strada/ferrovia tra Danimarca e Germania, il canale Senna-Nord e un progetto transfrontaliero relativo alla rete navigabile interna tra Francia e Belgio;
• ridurre le spese per le infrastrutture, sfruttando l’efficienza e il potenziale di innovazione di un settore privato competitivo per ridurre i costi o per raggiungere un migliore rapporto qualità/prezzo;
• ripartire il costo del finanziamento dell’infrastruttura per la durata di vita dell’attivo, riducendo in tal modo la pressione immediata sui bilanci pubblici e permettendo di anticipare di molti anni i progetti infrastrutturali e i relativi vantaggi;
• migliorare la condivisione dei rischi tra settore pubblico e privato. Se i compiti sono adeguatamente distribuiti, una gestione dei rischi più efficiente riduce i costi complessivi dei progetti;
• favorire sostenibilità, innovazione, ricerca e sviluppo per ottenere i risultati necessari a trovare nuove soluzioni alle sfide socioeconomiche; questo aspetto è correlato ai meccanismi alla base dei PPP:
  • sono processi competitivi, pertanto viene favorita l’innovazione (in termini di apparecchiature o sistemi) che apporta un vantaggio competitivo;
  • si basano sull’impegno assunto dal settore privato di dare risultati che possano essere collegati a criteri sia tecnici che ambientali e sociali;
• affidare al settore privato un ruolo centrale nell’elaborazione e nell’attuazione di strategie a lungo termine per i principali programmi industriali, commerciali e infrastrutturali;
• accrescere le quote di mercato delle società dell’UE nel settore degli appalti pubblici nei paesi terzi. Tramite contratti di costruzione, gestione e cessione (BOT – Build, Operate and Transfer) e di concessione di servizi e mettendo in atto soluzioni specifiche, le aziende europee nel settore dei lavori e dei servizi pubblici possono ottenere contratti importanti in mercati che costituiscono partner commerciali di primaria importanza, ad esempio per quanto riguarda la costruzione e la gestione di aeroporti e autostrade o la fornitura e il trattamento dell’acqua.

I PPP consentono inoltre di favorire il reperimento di fondi privati e di unirli alle risorse pubbliche. Si tratta di vantaggi di particolare importanza nella situazione economica attuale, in cui gli Stati membri cercano di reagire alla crisi accelerando gli investimenti ma facendo attenzione a rispettare la disciplina di bilancio.